政府采購業務管理制度主要管控的風險點

近日，遼寧省財政廳完成了省本級政府采購流程風險評估工作，評估報告顯示，遼寧省財政廳政府采購監督管理處(以下簡稱“采購處”)目前已形成較為完善的政府采購內控環境和內控制度，且能有效執行政府采購管理流程規范，該省政府采購管理信息平臺及其它創新業務的開通運行也大大提高了工作效率和透明度。

據了解，為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年11月29日發布了《行政事業單位內部控制規范》(試行)，對我國行政事業單位加強和規范內部控制、提升內部管理水平和風險防范能力提出了新的要求。在此背景下，遼寧省財政廳近日通過向社會力量購買服務的方式，聘請社會咨詢服務機構對省本級政府采購工作的11大業務流程進行梳理，評估政府采購業務流程中存在的主要風險、關鍵環節和關鍵控制點，并辨析與每一個關鍵控制點相關的控制措施，借此形成了一套較為科學、合理的政府采購流程內控規范，以提升內部管理水平和風險管控能力，從而確保政府采購行為符合法規，提高政府采購資金的使用效益，保證該省政府采購行為的效率與效果。采購處處長孫中才表示，進行政府采購流程梳理與風險評估既是適應外部環境的需要，也是滿足內部管理的需要。“以內控制度建設為抓手，全面梳理政府采購流程，排查政府采購業務中存在的風險點，逐步形成政府采購業務內控評估機制，這樣能夠進一步提升我們的管理水平，推進遼寧省政府采購業務向前發展。”

此次評估工作歷時15周，共分為項目計劃與范圍確定、流程梳理與風險評估、內控成果整理與匯報3個階段。評估范圍主要包括確定采購需求、確定組織實施形式、確定采購方式、執行采購程序、政府采購履約驗收、資金支付、政府采購代理機構管理、政府采購供應商管理、政府采購評審專家管理、政府采購信息安全管理、政府采購質疑投訴管理等11大業務流程的28個子流程，共計39個控制環節。在流程梳理與風險評估階段，項目組收集了大量相關資料，并在研究分析資料的基礎上對采購處相關人員溝通了解，從而進一步深入了解政府采購管理流程現狀及風險管理情況。在此基礎上，項目組按照業務流程進行調研，從業務的起點出發一直到業務的終點，穿越全部流程和所有關鍵環節，并結合執行中的相關政策、制度，尋找流程中存在的缺陷。

此外，報告還對項目組發現的18個內控缺陷分別進行了詳細描述，分析其影響，并提出了改進建議。

政府采購工作作為財政改革的重點內容，被稱為“陽光下的交易”，它通過制度的設計和法律的完善，達到使政府采購行為公開化、透明化、規范化，以實現公平公正的目的。但由于權力的過分集中，政府采購工作極易出現權責不清、權力濫用、貪污腐敗等問題，因此，完善的內部控制制度建設就顯得尤為重要。濟南市財政局政府采購管理處從深入貫徹黨的十八屆四中全會精神，落實《財政局內部控制基本制度(試行)》和八個專項內部控制辦法的角度出發，構建了一套規范有效的政府采購管理處內部控制制度，以從源頭加強政府采購管理，有效防控業務風險及廉政風險，增強政府采購管理的科學性、合理性、規范性。

一、內部控制制度的原則

1、合法性原則

依法辦事是政府采購工作的首要準則，也是制定政府采購內部控制制度應遵守的首要原則。政府采購內部控制制度建設應當嚴格遵守《政府采購法》、《招標投標法》等相關法律法規的規定，以免擾亂政府采購市場經濟秩序。

2、適應性原則

政府采購內控制度的建設應當符合我國實際，與政府采購的特點和要求相適應，只有如此才能使政府采購內部控制制度適應政府采購管理要求并發揮作用。

3、規范性原則

政府采購內控制度應當對政府采購的各項工作進行全面規范，使政府采購工作嚴格按照規章制度有序進行。即政府采購的每個過程、部門、環節，包括單位內部、單位與單位都要相互牽制;既要事中控制，還要實施事前和事后控制等。

4、科學性原則

政府采購內控制度的建設要符合科學性的原則，即制度既要有科學合理的可操作性，又要使其符合并體現政府采購活動中諸如采購方式、評標方法的科學性，不能違背相關的會計、統計、管理學科的基本方法和要求。

二、政府采購工作職責分工、崗位設置及廉潔從政行為規范

濟南市財政局政府采購管理處主要工作包含以下內容：擬訂政府采購管理辦法和工作規程，擬訂年度政府集中采購目錄和有關限額標準;負責市級單位采購計劃編制審核、采購方式審批;承擔政府采購信息管理、聘用專家管理、投訴處理、市級集中采購機構考核與業務指導工作;指導全市政府采購工作，監督檢查全市政府采購政策執行情況。

對政府采購管理處的干部崗位進行明分工，將每個工作落實到個人，這種崗位分工的設置為規范管理提供了基礎，有利于加強內部控制，提高工作效率。通過對各工作人員落實分工負責制，但又“分工不分家”的方式，使各崗位人員之間加強協作，確保各項業務工作的順利開展。

通過對工作人員強化廉政風險防控機制建設，以建立健全懲治和預防腐敗體系、規范和制約權力運行，推動政府采購工作依法、有序、深入開展。

三、政府采購工作流程風險點及防范措施

1、向政府采購管理系統導入采購預算指示

此流程的風險點主要包括：預算處未及時、準確導入政府采購預算信息，預算處、部門處未及時將政府采購預算指標傳送給政府采購管理處，政府采購管理處信息錄入崗位負責人未及時在政府采購管理系統中導入政府采購預算指標，部門未按要求編報政府采購預算和政府采購計劃。

針對以上風險，預算處、部門處應負責及時、準確地將政府采購預算指標(含調整預算指標)通過預算指標管理系統傳送給政府采購管理處，政府采購管理處崗位負責人及時接收導入指標。預算單位負責按批復的政府采購預算編制政府采購計劃報送部門處、政府采購管理處。

2、政府采購方式變更申請

此流程的風險點主要包括：未嚴格按照規定審核部門采購方式變更申請、未及時批復部門采購方式變更申請、違規審批部門采購方式變更、部門提供不實的采購方式變更。

針對以上風險，嚴格按照《政府采購法》、《財政部政府采購非招標采購方式管理辦法》和預算單位變更政府采購方式有關制度規定進行初審、復核、終審三道審核。預算單位申請采用單一來源采購方式中唯一供應商的，審核前應在指定的政府采購信息發布媒體上公示。

3、政府采購進口產品申請

此流程的風險點主要包括：未嚴格按照規定審核部門采購進口產品申請，未及時批復部門采購進口產品申請，違規審批采購進口產品申請，部門提供不實的進口產品申請材料。

針對以上風險，應嚴格按照《政府采購法》和采購進口產品有關制度規定進行初審、復核、終審三道審核。初審人嚴格審查采購人提交的采購進口產品的書面申請材料，仔細核實其提交的相關表格和材料。處長審查初審意見后作出終審后報分管局長批復。

4、管理政府采購合同備案

此流程的風險點主要包括：政府采購合同備案管理不完善，造成相關資料收集不完整;部門未按要求提交政府采購合同備案材料。

針對以上風險，應加強合同備案管理，政府采購管理處指定專人負責管理政府采購合同備案材料;并督促部門和代理機構按時備案。而對于未按時提交政府采購合同備案材料的采購單位或代理機構，政府采購管理處要進行督促。

5、受理政府采購投訴或舉報

此流程的風險點主要包括：負責人未按時處理政府采購投訴案件、未依法作出政府采購投訴案件處理決定、故意隱瞞政府采購違法違規事實、采購相關當事人不配合政府采購投訴處理、不當利用行政復議或行政訴訟程序，造成不良影響。

針對以上風險，應嚴格執行政府采購投訴處理相關規定，并建立律師事務所橫向協助制度，確保案件從啟動到最后作出處理決定全流程的透明化和專業化。建立政府采購專家審查委員會縱向把關機制和投訴案卷存檔備查制度，并對處理結果依法公開。

6、開展集中采購機構監督考核及代理機構監督檢查

此流程的風險點主要包括：考核或檢查工作方案與制度規定有沖突、未依法處理考核或檢查中發現的違法違規行為、隱瞞考核或檢查中發現的違法違規事實、包庇考核或檢查中發現的違法違規事實。

針對以上風險，建議嚴格按照《政府采購法》、《集中采購機構監督考核管理辦法》等有關規定，對集中采購機構開展定期業務考核，對采購代理機構執業情況開展監督檢查;建立集中采購機構考核和代理機構監督檢查指標體系;組建考核(檢查)工作組，建立政府采購專家審查委員會縱向把關機制，將考核(檢查)發現的違法違規問題，提交專家審查委員會審查，專家提出處理處罰意見，并將考核(檢查)的工作底稿、書面報告等，建立紙質檔案入卷。

四、政府采購工作的內部管理制度設計

1、政府采購管理處工作一次性告知工作制度

一次性告知制是指辦事人到政府采購管理處或電話咨詢辦理有關事宜，因手續、材料不完備等原因退回補辦，或未按規定程序、受理時限辦理而不予受理的，經辦人員必須一次性告知其所需要辦理事項的依據、時限、程度，所需的全部材料以及不予辦理理由的制度。

這種制度的設計有效的杜絕推諉扯皮現象，節省了當事人的時間成本，提高辦事效率，對切實為人民服務提供良好基礎。

對不履行一次性告知義務或者對符合規定，手續齊全又不能馬上辦好的事項又不出具回執的情況，給予嚴厲懲罰措施，一經查實，視情給予誡勉教育，對情節較重的，給予通報批評或效能告誡。

2、政府采購管理處首問責任制度

首問責任制是指采購人、供應商、中介機構、評審專家或社會各界人士，來人、來電到政府采購管理處辦事、咨詢或者申辦事項時，第一位接受詢問或受理的政府采購工作人員即首問責任人，無論服務對象詢問或需辦理的事項是否屬于其崗位職責范疇，必須熱情接待，承擔當場及時辦理或引導辦理責任。

首問責任制的設計避免了群眾對機關內設機構職責分工和辦事程序不了解、不熟悉而辦事困難的問題，是一項有效的便民工作制度，有利于轉變政府職能，提高工作質量和效率，更好地為社會和廣大人民群眾提供優質服務。

3、政府采購管理處服務承諾制度

服務承諾制指機關特別是“窗口”單位，為改進工作作風，提高工作效能，在遵守法律、法規和有關規定的基礎上，向管理和服務對象作出服務質量和服務時限的承諾，并通過媒體向社會公開，并接受公眾監督的制度。

服務承諾制具有一定法律效力和較強的規范性與約束力，由于有關承諾都要在社會的公開監督下實施和兌現，從而使承諾單位工作人員手中的權力變成了一種責任。

4、政府采購管理處限時辦結制度

“限時辦結制”是指各類須經政府采購管理處辦理的事項，在手續完備、資料齊全內容符合法律、法規及有關規定的前提下，各承辦部門(單位)要努力提高效能，在規定時限內及時辦結。

“限時辦結制”的設定加強了政府采購管理處效能建設,改進機關作風,進一步提高了工作效率,切實做到為社會和廣大人民高效服務。

5、政府采購管理處公文運轉管理制度

公文運轉管理主要包括收文管理、辦文管理、發文管理、公文督辦管理。

對公文運轉各個環節的流程進行規范，能更好的抓住風險點，并有效提出防范措施，避免公文運轉出現的問題，以實現公文管理工作的規范化、制度化。

附：四川省財政廳關于政府采購代理機構建立健全內部控制管理制度的指導意見

各政府采購代理機構:

為規范政府采購代理機構執業行為，提高專業化服務水平，防控政府采購活動風險，促進政府采購良性健康發展，根據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》、《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》(財庫〔2016〕99號)、《四川省人民政府關于創新政府采購機制 加強政府采購監管工作的意見》(川府發[2014]63號)和其他有關規定，結合我省實際，現就政府采購代理機構加強內控管理工作，建立健全內部控制管理制度，提出如下指導意見:

一、總體要求

政府采購代理機構要結合自身特點，對照政府采購法律、法規、規章及制度規范，全面推進完善內部控制管理，將內部控制管理貫穿于本單位執行政府采購活動的全流程、各環節，重點加強對關鍵環節、關鍵崗位和重大風險事項管理。全面建立健全內部機構之間，相關業務、環節和崗位之間相互監督制約機制。優化流程銜接，合理安排分工，提高采購績效。

二、主要任務

(一)建立崗位設置和人員執業控制管理制度

1、工作崗位設置方面。

內容:針對簽訂委托代理協議、編制采購文件、組織采購評審、處理詢問質疑、保證金收取退還等重要部門和重點崗位，建立不相容崗位分離、崗位間相互制衡、定期輪崗等崗位管理制度，對不具備輪崗條件的，建立定期專項檢查、審計等風險管控制度。

目標:實現按照政府采購崗位風險等級，合理設置崗位，明確崗位職責、權限和責任主體。

2、執業監督制約方面。

內容:建立重要業務2人以上工作人員共同辦理制度和重要業務主要責任人管理制度。

目標:實現重要業務在辦理過程中，工作人員之間能夠形成相互監督制約作用，保障重要業務辦理的合法性。

3、執業管理約束方面。

內容:建立從業人員與采購人、供應商、評審專家以及其他采購代理機構從業人員交往的行為準則和違規處理規則制度，建立在崗監督、離崗審查和項目責任可追溯制度。

目標:實現從業人員規范執業，樹立良好職業形象，并實現執業情況行業可知、行業可查。

4、政策業務培訓方面。

內容:建立定期內部培訓和外部培訓相結合的培訓制度、重要部門和重點崗位人員培訓合格上崗制度。

目標:實現從業人員能夠及時熟悉政府采購法律制度和行業法律制度。

(二)建立分級授權及集體決策控制管理制度。

內容:建立本單位分級授權決策制度，建立涉及民生、社會影響較大、案件糾紛較多的采購項目重大事項識別制度，建立重大事項集體研究、合法性審查和內部會簽制度。

目標:實現采購代理機構組織實施政府采購活動過程中，相關事項決策有據可查、有責可追，從而促進采購活動合法公正。

(三)建立采購流程及重點環節控制管理制度。

1、委托代理協議方面。

內容:建立委托代理協議簽訂和審核分離制約內部控制管理制度。

目標:實現采購代理的范圍、權限和期限等具體事項，特別是采購文件編制及其相關內容的責任主體和供應商詢問質疑答復責任主體，在委托代理協議中明確約定，避免漏項和約定不明。

2、編制采購文件方面。

內容:建立采購項目市場調研制度、采購項目所涉行業法律法規知曉制度、采購文件編制和生效審核分離制約制度。

目標:實現編制的采購文件既能完整真實反映采購需求，又符合政府采購法律制度和采購項目所涉行業法律法規規定。

3、組織采購評審方面。

內容:建立評審專家組成合法性合理性內部審核制度、評審專家身份現場核實制度、評審現場秩序管理制度、評審過程和結果現場保密制度、評審現場人員行為規范制度、評審現場突發應急狀況處理制度、評審委員會成員執業情況評價和違規違約行為反饋制度。

目標:實現評審委員會組建合法合理，評審現場規范有序，評審過程和結果合法合規，評審委員會成員執業規范。

4、發布信息公告方面。

內容:建立政府采購信息公告發布時效審查、內容審查制度。

目標:實現政府采購信息公告內容及時、規范、完整、準確。

5、處理詢問質疑方面。

內容:建立供應商詢問質疑答復專崗專人處理制度、組織評審委員會成員協助答復制度。

目標:實現詢問質疑答復有針對性、客觀真實、合法有效，最大限度使供應商滿意。避免將所有詢問質疑交由評審委員會成員答復，而規避自身法律責任和不履行法律義務。

6、協助履約驗收方面。

內容:建立采購人自行組織驗收時驗收程序要求提示和受邀參與制度、受采購人委托組織驗收制度。

目標:實現協助采購人依法組織驗收，或者受采購人委托依法組織驗收。

7、管理采購檔案方面。

內容:建立健全采購檔案資料歸檔、收集、保管、鑒定、借閱、銷毀等制度。

目標:實現每個政府采購項目檔案資料齊全、保管規范，特別是開標評審過程的電子監控存儲介質，能夠嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》的規定留存歸檔。

(四)建立違法采購活動不組織控制管理制度。

內容:建立無采購預算、無采購計劃、無采購需求、無委托代理協議、規避政府采購、采購方式不合法、采購程序不合法、采購需求不合法等違法采購活動，先糾正后組織，拒不糾正不得組織制度。

目標:實現組織實施的政府采購活動合法。

(五)建立采購費用收取及退還控制管理制度。

內容:針對社會代理機構，建立代理服務費收費制度、采購項目投標(談判、詢價、磋商)保證金收取制度、履約保證金代收制度、保證金退還制度。針對集中采購機構，建立采購項目投標(談判、詢價、磋商)保證金收取制度、履約保證金代收制度、保證金退還制度、不予退還的保證金上繳國庫制度。

目標:實現社會代理機構能夠按照法律制度和市場規則，根據采購項目類型、大小、復雜程度等特點，采取定額收費和比例收費的方法，合理收費;不會低于成本報價獲取采購代理業務，以排擠其他社會代理機構公平競爭或者事后與供應商串通獲取不正當利益;不能向中標(成交)供應商收取代理服務費和保證金之外的其他費用;能夠及時退還保證金。實現集中采購機構不能無權利人合法授權，強制向中標(成交)供