在全面深化改革、推進行政體制改革和轉變政府職能的形勢下，基層政府的改革和職能轉變取得一系列明顯進展，更加注重公共服務職能、社會管理職能，弱化了招商引資等強調經濟增長等職能。但是，觀察近三年基層政府轉變職能和創新方式的實踐做法，還是可以發現反思與改進的空間。

加強需求導向的創新性改革

基層政府按照中央政府和上級政府的要求來推進改革和轉變政府職能，包括加大公共服務職能履行、強化精準扶貧職能履行、圍繞推進行政審批制度改革轉變職能等。基層政府強調的重點職能，基本是上級政府要求的比較緊急的任務或提出要嚴格考核的職能范圍。這些職能領域，主要表現為“執行性”改革，而不是創新性改革。比如，從行政審批制度改革和轉變職能領域觀察，基層政府基本是執行上級政府的任務要求，主要表現為權力清單的制定;從鄉鎮政府層級來看，表現在為農村代理或代辦制的服務項目。這類職能轉變主要是自上而下的，大多數是執行中央政府和上級政府的規定和要求。

在調研中發現，基層政府堅持從當地實際出發的“突破性”改革和轉變職能的做法還比較少，其中的一些改革舉措以通過機構改革來推動政府職能轉變的居多。例如，為了加強依法行政和建設基層法治政府，貴州省黔南布依族苗族自治州惠水縣在全省建立了第一個街道法制辦，進行積極嘗試。湖南省常德市推進鄉鎮撤并改革，就是針對當前鄉鎮體制存在的發展活力不足和治理能力較低來加快職能轉變。還有的地方推進基層執法體制改革，包括執法機構之間的協調、統一執法平臺等，通過法治方式促進政府職能履行。這些改革著力于解決基層政府職能錯位、缺位或越位問題，推動政府職能向著符合經濟社會發展要求的方向轉變。

具有突破性或創新性的實踐探索，更多地要求以問題為導向，目的是為了解決當地發展問題，或者實質性地提升治理能力和水平，追求良好治理效果。基層政府的這類改革和轉變政府職能的實踐，必須要堅持問題導向和需求導向來加大探索和創新力度。但當前，一些基層政府改革與職能轉變，沒有從當地需求導向出發，而仍然是政績導向和對上負責(而缺少對群眾負責)的一種行為選擇和體現。由于政府改革不到位，提供公共服務依然是供給主導的而不是需求主導的模式。實際上，基層政府主體該提供什么樣的服務，如何實施這些服務，應該是由居民需求來決定，而不是由基層政府部門自身所決定。

增強職能轉變的全面性與主動性

基層政府轉變和加強某些職能具有一定的選擇性。例如，基層政府公共服務職能履行，突出亮點是公共文化服務的多種內容和多元化供給方式。與此形成對比的是，農村的醫療保障服務、貧困地區農村的基礎教育服務等，這些保障農村居民基本生存和發展的公共服務，卻少有亮點或創新之處。其中可能存在的原因有，公共文化服務的提供更容易讓基層政府做出看得見的政績，更容易量化且便于向上級匯報成績;而基本醫療和基礎教育的公共服務，是無法立竿見影顯現政績的。因而，基層政府追求短期政績，就會在履行公共服務職能上出現不平衡和避重就輕的選擇性問題。正是基層政府的這種選擇性問題，使得提供的公共服務無法切實滿足居民的實際需求，或者與居民對公共服務的實際需求相錯位。

基層政府轉變職能的選擇性，還表現為中央政府要求的一些改革舉措落實不到位。比如，國務院要求建立環境責任追究機制，但在地方和基層的實踐效果并不突出。還有，雖然中央政府和省級政府多次強調推進政府信息公開的政策要求，但在基層政府的改革實踐中還是難以得到貫徹落實。

基層政府履行一些領域的職能也同時存在被動性問題。按照中央提出的新發展理念，基層政府職能的履行，最終要實現可持續發展。但有些地方履行政府職能，為了完成任務而忽視了當地發展的可持續性。例如，有的地方在精準扶貧方面，扶貧職能的履行就是簡單以“輸血”方式來完成一時的脫貧，而后續發展則被忽視了。其問題在于，如何把發揮扶貧的政策外力與激發當地脫貧的內生動力真正有機結合起來。這種被動性與“等待、依賴”上級改革要求的思想是有關聯的，上級政府沒有考核要求的，即便可能是當地群眾要求的一些事情，基層政府也不積極主動去履行相關職能。

夯實改革與創新的制度基礎

政府作為重要的國家權力主體，在全面實施依法治國基本方略指導下，按照《法治政府建設實施綱要(2015?2020年)》的目標，應依法全面履行政府職能。基層政府的職能轉變與履行也不例外。但是，在社會轉型和各種矛盾凸顯的形勢下，如何運用法治思維和法治方式處理種種新問題，如何處理好依法履行職能和靈活應對性的解決社會問題之間的關系，是基層政府履行職能面臨的考驗。

應該看到，在追求地方經濟發展過程中，基層政府也有可能因此犧牲其他領域的發展，造成不能依法履職的問題。按照國家生態發展戰略改革任務和加強地方政府環境保護職能的要求，不少地方都出臺了相關的法規和制度，但一些基層政府并沒有依法履行環境保護職能。比如，有的省內水庫是全國的湖泊生態治理項目，省級政府也出臺規定禁止煤焦車輛和危險品車輛進入，但當地的縣交警隊和縣政府卻對一些企業的拉煤車輛開綠燈放行。一些基層政府不嚴格執法、不依法履行環境保護職能，造成了巨大社會代價，影響了當地居民的生存和發展環境。

此外，基層政府履行職能的重點是隨著經濟社會發展形勢、任務和要求的變化而發生轉變的。當前基層政府要加強環境保護、公共服務、解決脫貧問題等職能。然而問題是，基層政府對于現階段社會發展和居民有強烈需求的食品藥品安全、安全生產等各種市場監管職能，則顯得比較弱化，改革和創新實踐及宣傳報道也相對較少。處理好各項職能之間的關系，不僅是放、管、服三位一體簡政放權改革要求中的“加強監管”，還是為了創造良好發展環境和維護市場秩序，都需要進一步加強市場監管職能。

地方政府履行職能的價值排序關系，必須堅持“以人為本”的核心價值，首先解決好民生保障問題。而民生保障離不開財政支持和經濟實力，因此，其次就是要解決好經濟發展問題。此外，還要維護社會公平與正義、維護社會秩序等。基層政府的機構和相關體制改革，都要為了更好地履行基層政府的職能。這包括深化行政管理體制改革，權限下放和干部下沉，更好地把頂層設計落實在基層治理。基層政府職能轉變與改革在落實頂層設計時，要結合當地實際發展需求、堅持問題導向和需求導向，更加積極主動、全面地履行職能。

基層政府處于國家行政管理和履行政府職能的第一線，需要通過相關法律法規制度的上下銜接配套以及上下級政府聯動，才能保障約束其依法履行職能。基層政府改革與創新履行職能的機制或方式，也要符合法律法規要求或法律精神，從而實現依法、有效的基層治理，這是國家治理現代化的重要基礎。

作者：中國社會科學院政治學研究所　孫彩紅