2018云南消防改革最新消息

公安消防部隊體制改革建議

全國政協座談會，拉開了消防改革的序幕。消防改革牽動著幾十萬消防人和億萬國民的心，受到社會各界高度關注。

1.我國現行災害事故防治管理體制存在的弊端

我國現在的災害事故防治管理工作是分部門管理的。根據現行有關法律、法規的規定，火災事故的防治歸公安機關的消防機構管理(其中森林火災的防治歸國家林業總局的武警森林指揮部管理，草原火災的防治歸農牧部門管理，軍事設施、礦井地下部分、核電廠火災的防治歸其主管單位管理);大氣、水資源污染等環境災害的治理歸環境保護部門管理;生產事故的防治歸國家安全生產監督總局管理;水災的防治歸水利部門管理;氣象監測預報歸氣象部門管理;地震災害的防治歸國家地震部門管理,戰時的防空襲、防化學污染和平民傷害等戰爭災害的防治歸人防部門管理;災后災民的救濟工作歸民政部門管理;災害事故的急救歸醫療衛生部門負責。以上各類災害事故防治管理部門，除了火災防治管理部門擁有專門的消防隊伍負責全社會火災事故的搶險救援外，其他部門均沒有對社會的專職搶險救援隊伍。從我國災害事故防治分部門管理的現狀看，雖然各有關部門都按照各自的職責分工做了大量工作，但從實踐來看仍存在諸多的問題。主要是：

1.1多頭行政,干擾了企業、事業單位的管理秩序,影響了行政效率

由于我國災害事故防治在行政上實行的是分部門、分災種構建的管理模式，所以，各有關行政部門在實施監督管理時都要分部門進行。但由于監督管理對象、內容的同一性，就形成了多個部門對同一類單位、設備的交叉、重復管理現象，給企業、事業單位的經營管理帶來了好多的不便和麻煩。

譬如，公安機關消防機構進行消防監督檢查要檢查易燃易爆危險品、盛裝易燃危險品的容器等物品和設備，及易燃易爆有毒氣體、液體的跑冒滴漏等事故隱患;檢查單位的平面布局、疏散通道、建筑結構、防雷設施等。這些檢查管理內容，環境保護部門、生產安全部門、地震部門、氣象部門等需要對這些單位相同的對象和非常相近的內容進行檢查。但檢查的時間并不能統一起來，結果是今天這個部門來查，明天那個部門來查，使得被檢查單位不得不拿出更大的精力和人員來應付上級多個部門的檢查，造成了對企業、事業單位正常經營管理不必要的干擾。如河北省張家口市的一個商場，在一個月內僅有7個政府部門的安全檢查團(組)去檢查相同內容的消防安全工作。據說全國此類情況也很多。加之，在我國行政管理還不夠清廉的情況下，這樣的安全檢查不僅不能推動和促進安全工作的開展，反而成為了企業事業單位的一場災難。

再如，根據國家有關法規規定，新建、改建、擴建的建設工程設計，都應分別呈報公安消防部門、環境保護部門、地震部門、氣象部門、人防部門等有關部門審核消防安全設計、環境保護設計、防震設計、防雷設計、人防設計等要求，建筑完工后，以上各有關部門還要分別進行檢查驗收，驗收合格后才可啟用;而建筑結構的強度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防靜電設計、電氣設計、滅火設計、安全間距、設備裝置布置、尾氣排放、消防車通道，以及排水、防洪等審核、驗收的項目、內容、對象大致都是一致的。這多頭審核、多頭驗收的行政許可，不僅給被審核單位的申報帶來了不便，而且嚴重影響了有關部門的行政效率。

另外，由于分部門管理、分部門制定法律，還造成了多個部門的執法主體，使有關部門在執法和職責分工上重復和扯皮。如根據《消防法》規定，火災事故的追查處理應當由公安消防部門負責，而根據國務院《特別重大事故調查程序暫行規定》，往往火災事故要由安全生產監督管理部門牽頭調查。再如，根據《消防法》第十七條的規定，易燃易爆危險物品由公安消防部門負責監督管理，而(2002年1月26日中華人民共和國國務院令第344號公布，2011年2月16日國務院第144次常務會議修訂通過)的《危險化學品安全管理條例》卻規定，易燃易爆危險物品要由國家安全生產監督管理部門管理，可《中華人民共和國安全生產法》第96條又規定，危險化學品不包括易燃易爆危險物品等。類似的這些法律相互矛盾的現象很多，已使不少地方的生產安全部門與公安消防部門、環保部門、技術監督部門、衛生部門因執行法規不同而形成相互扯皮現象，嚴重影響了依法行政，影響了政府在人民群眾中的形象。

再者，由于政府機關分部門管理，企業事業單位都要按照政府的要求設置安全生產科、處，環保科、處，保衛科、處等相對應的機構，使得企業、事業單位的安全管理無法統一進行，影響企業事業單位的經營管理和效益。

1.2不利于發揮各災害事故防治部門的整體效能

災害事故的防治應當是一個有機的整體，雖然不同的災害事故有其不同的性質、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災因素的因果性、事發的突然性、搶險救援的急迫性、行政管理的監督性、管理對象的同一性、運用法律的相近性等卻都是一致的。譬如，城市火災與森林火災，火災與大氣污染，氣象與火災、水災、雹災、旱災、風災，地震與火災、環境災害，保護森林與保護環境，環境保護與防火、防洪，火災事故與生產事故，搶險救援與急救等，它們之間都有著千絲萬縷的聯系，且聯系都很緊密。諸如各種事故隱患的整改、防災措施的推行等，都需要一個整體的機構去管理。但由于我國實行的是分部門管理的體制，而各種災害事故的防治又是一項社會性十分廣泛的工作，涉及到社會生活的各個方面，所以各地都組建了政府的消防安全委員會、安全生產委員會、防汛抗旱指揮部、護林防火指揮部、防震減災領導小組、環境保護領導小組和人民防空領導小組等諸多的協調性機構進行協調。這樣，有多少個災害事故防治部門就都需要有多少個災害事故防治的委員會、指揮部或者領導小組，這多少個委員會、指揮部或者領導小組又都要有同級政府的一個行政領導掛帥、牽頭，都要有其他有關部門的行政領導參加，而具體工作仍還得由原行政部門辦理。還因其是非實體性協調機構，沒有任何行政執法職能，且每一個災害事故防治行政部門都不是由一個政府領導分管，對其他災害事故防治行政部門沒有任何制約作用，故除了每年組織幾次聯合安全大檢查、向政府寫幾次工作情況報告外，其他方面無法協調。就是檢查出來的事故隱患也無法直接用行政手段解決，還得由具體的災害事故防治行政部門分頭去解決，行政效力極低。這樣交叉重復的工作方式不僅給有關行政部門的工作造成忙亂，而且嚴重降低了工作效率，各有關災害事故防治行政部門的整體管理效能也無從發揮。如國家的安全生產監督管理局由原部屬局升格為副部級局，正部級局。規格越來越高，但事故率卻越來越升，傷亡損失越來越大。往往前面的大火還未處理完，緊接著就發生多起重大著火、爆炸事故;先是天上掉飛機、海上沉船舶，緊接著就是河南、河北、山西、陜西的大礦難，一次就是幾百人遇難，教訓非常沉痛。國務院不得不一次又一次發出安全生產大檢查的緊急通知。這些緊急通知除了各地安全生產部門象征性的組織幾次安全大檢查外，有多少事故隱患能夠從根本上根治呢?這些不是說安全生產監督管理部門有多大責任，而是現行體制受到了很大的制約。

1.3管理經費上存在巨大的浪費

每年國家各級財政分別劃撥給各有關部門的防災經費(消防、防洪、環保、人防、氣象、地震等部門)雖然不多，但國家也盡了最大的努力。然而，由于這些經費分部門使用，使得各項防災經費的整體效能難以發揮，浪費巨大。

如前所述，有多少個災害事故防治管理部門就要有多少個災害事故防治的委員會、指揮部或者領導小組。這多少個委員會、指揮部或者領導小組又都要有相應的辦公設施，都需要有一定的辦公經費，都要有一個快速反應的指揮中心。而要有辦公設施就要有建筑，就要蓋大樓，蓋大樓就要花費資金;要建立一個快速反應的指揮中心，就需要有一個現代化的通訊網絡和電視監視系統，這就又需要一筆很大的開支。僅以建立一個快速反應的指揮中心為例計算，如果全國各地地級以上城市(不含臺灣、香港、澳門，按338個地級以上城市計算)都要建立指揮中心的話，粗略按河北省石家莊消防指揮中心建設投資7500萬元計算，全國至少需資金253.50億元以上，北京、上海、天津、重慶等直轄市的投資會更大，如果形成全國聯網，則至少需要300億元。

由于分部門管理，國家難以綜合考慮防災經費的使用，往往因災而事。如國家發生了洪災，各地就建起了防洪指揮中心大樓;發生了大地震，各地又要建立地震指揮中心大樓;一時間火災較多，各地又都需要建立消防指揮中心大樓;一時間礦井瓦斯爆炸、透水事故較多，國家的安全生產局就由原部屬局升格為正部級局;且地方各級又都要蓋指揮中心大樓。如果消防、護林、防洪、地震、環保、氣象、人防等有關災害事故防治部門都要建立指揮中心并形成全國聯網的話，則至少需要資金2100億元。而這2100多億元如果統一使用又會節省多少呢?

1.4不能充分發揮武警消防和武警森林部隊的搶險救援作用

我國現在的武警消防部隊和武警森林部隊是一支按解放軍“三大條令”管理的素質高、反應快、戰斗力強的城市和森林的搶險救援部隊，是搶險救災的主力軍。但其目前的任務，除了擔負消防監督管理、火災撲救工作之外，搶險救援的其他作用沒有充分發揮出來。例如，根據《中華人民共和國消防法》第三十六條規定:“縣級以上地方人民政府應當按照國家規定建立公安消防隊、專職消防隊，并按照國家標準配備消防裝備，承擔火災撲救工作。鄉鎮人民政府應當根據當地經濟發展和消防工作的需要，建立專職消防隊、志愿消防隊，承擔火災撲救工作”;另據《中華人民共和國森林法》第二十條第二款的規定：“武裝森林警察部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務”。這就從法律上明確規定了武裝警察消防部隊和武裝警察森林部隊的主要任務是預防和撲救火災，而其他災害或者事故的搶險救援則是輔助任務。由于其他災害或者事故的搶險救援不是主要任務，所以，在其他災害或者事故的搶險救援工作中就沒有現場指揮的職能(《中華人民共和國消防法》第四十六條規定：“公安消防隊、專職消防隊參加火災以外的其他災害或者事故的搶險救援工作，有縣級以上人民政府統一領導”)，在財政上就沒有其他災害或者事故搶險救援的經費。沒有現場指揮職能，最先到達現場的指揮員就無法主動采取最積極的搶險救援措施，也就無法把災害損失壓到最低限度;無經費也就無法購置其他災害或者事故搶險救援所必須的技術裝備和設備，也就難以訓練其他災害或者事故搶險救援裝備和設備的操作技能;沒有熟練的操作技能也就難以在其他災害或者事故的搶險救援中發揮應有的作用。例如，1999年6月25日，江西省新余鋼鐵廠的一輛載有液氯鋼瓶的汽車在峽江縣的鬧城區發生泄漏，峽江縣消防大隊接警后，18名消防官兵當即攜帶僅有的兩具空氣呼吸器趕赴事故現場，參戰官兵因缺乏必要的防毒器械和裝備及熟練的防毒搶險訓練，事故處置完畢后，包括大隊長、中隊長在內的13名官兵因中毒嚴重全部中毒住院治療。這就不難看出，消防部隊增加搶險救援經費、全面裝備搶險救援器械、全面訓練和掌握搶險救援技能的必要性和緊迫性。

現在國家地震局組建了國家地震救援隊，用于嚴重破壞性地震和造成特大損失的嚴重破壞性地震后的搶險救援，但是它沒有以消防部隊為依托，啟動太慢，中間環節太復雜，不利于快速救援。以2003年春的新疆巴楚-伽師地震為例，國家地震救援隊出動達10小時以上。如果以武警北京消防特勤支隊為依托組建，最多5小時即可。如果各省、直轄市、自治區以消防特勤支、大隊為依托組建則會更快，甚至幾分鐘即可。如2007年6月3日云南普洱市臨洱縣6.4級大地震，該縣消防大隊即刻就趕到了救災現場。

另據公安部消防局統計，2012年1至9月，全國公安消防部隊共接警出動51.5萬起，出動人員530萬人次、車輛84.8萬輛次，搶救遇險被困人員104765人，搶救財產價值900億元。其中，搶險救援16.8萬起、社會救助14.8萬起。

由此可見，只要理順管理體制，增加消防部隊地震災害搶險的任務和經費即可。現在雖然有不少省的地震災害事故應急救援隊都是以武警消防部隊為依托組合的，但因管理體制不順，仍需很多部門協調，存在著時間、經費、精力等很多方面的浪費和無用之功。

1.5影響與國際接軌，不利于對外交流和綜合吸納世界先進國家災害事故防治的科技成果

世界各國災害事故的防治基本都是統一由民防或消防部門來管理的(俄羅斯設立了緊急情況部，日本國家設立消防廳)。為了加強國際間的交流與合作，國際上于1931年成立了世界民防組織，總部設在日內瓦，1972年成為政府間組織。世界民防組織的主要任務是，防止和減輕自然災害、人為事故、戰爭等對平民造成的傷害，改善和發展救助方法和技術。由于我國災害事故的防治管理體系是由各部門分工負責的多頭管理，在與國際間的交流中，無形中造成了主渠道的不暢，世界各國先進的災害事故經驗無法為我國統一、及時吸納，我國也無法在世界災害事故防治中發揮重要的作用和影響，也難以在世界民防組織中樹立起我國的高大形象。如1998年10月26日至28日，世界60多個國家和地區的200余名代表參加了在北京召開的第十一次世界民防大會，就因以上原因給會議的組織、接待帶來了諸多的不便，會議的理想效果也受到了一定的影響。