解讀《生產安全事故報告和調查處理條例》

《條例》的立法背景

《生產安全事故報告和調查處理條例》(以下簡稱《條例》在我國安全生產法律法規中是非常重要的法律條規，是規范生產安全事故報告、調查和處理的重要制度。

建國以來我國曾經頒布三個關于生產安全事故處理的規定，第一個是1956年國務院頒布的《職工傷亡事故報告與調查處理規程》，它與《工業衛生安全規程》和《建筑施工安全規程》一道，統稱三大安全規程，這三大安全規程指導我國安全生產工作長達35年之久，是當時計劃經濟條件下的產物。1991年，國務院頒布了《企業職工傷亡事故報告和處理規定》。由于當時對特別重大事故缺乏一些相應的約束，且在事故調查處理中出現有待規范地方，于是又出臺了《特別重大事故調查處理條例》，這兩個《條例》是計劃經濟到市場經濟的一個過渡性規章。隨著市場經濟的日趨完善，逐步產生了一些不適應，這一次頒布的《生產安全事故報告和調查處理條例》是黨的十六屆三中全會提出“清潔發展、節約負責、安全發展”的可持續發展要求，樹立科學發展觀的時代背景下提出的，國務院172次常務會議通過以后，溫家寶總理2007年4月9日簽發，通常我們稱之為國務院493號令。

《條例》立法的目的

本《條例》立法目的主要有3個：

(一)、為了規范生產安全事故報告和調查處理

生產安全事故報告和調查是安全生產監管監察過程中和安全生產管理過程中一個相當重要的環節，由于各級人民政府責任不同、級次不同，各自派出的程序、方法和有關的對象不一致，差異很大。這樣，就需要一個全國性的統一法規來進行規范。

(二)、落實生產安全事故責任追究

一般情況下，生產安全事故大多數是責任事故，為了分清責任，明辨是非，需要對有關責任單位和責任人進行處理，這就需要有一個規范性的規章來規范其行為。

(三)、防止和減少生產安全事故

一是通過對事故原因的分析，提出防范措施，防止類似事故的發生，二是通過對有關責任單位和責任人的責任追究，吸取事故教訓，提高對安全生產工作的責任心。

《條例》的效力范圍

這里說的效力是指《條例》的法律效力，主要包括時間效力、空間效力和對人的效力。

(一)、時間效力

本條例自2007年6月1日起施行。也就是說2007年6月1日以后發生的各類生產安全事故，都適用于本條例的規定，在此以前發生的事故按原有的條規進行處理。

(二)、空間效力

本條例是指在在中華人民共各國領域內(包括領海、領空和領土)從事生產經營活動中發生的事故。從所有制結構上來分，個體經營的企業，集體經營的企業、外資企業、合資企業等在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的，都適用本條例。

(三)、對人的效力

本《條例》規定的對人的效力范圍與其它安全生產方面的法規有區別，大部分的安全法規都是指“生產經營單位”，而本《條例》是指“在生產經營活動中”，二者有區別又有聯系，下一講中將專門討論。

另外，環境污染事故、核設施事故、國防科研造成的事故不適用于本條例。因自然災害誘發生產安全事故算生產安全事故;因環境污染和其它的誘發生產經營作業場所的事故是生產安全事故;適用本條例。

什么是“生產經營活動”

一般來說，生產經營單位是指具體的一個組織。而本《條例》所指“在生產經營活動中”如何理解?根據國家安監總局《〈生產安全事故報告和調查處理條例〉罰款處罰暫行規定》(國家安監總局第13號局長令)、中紀委、國務院法制辦、國家安監總局關于《生產安全事故報告和調查處理條例》答記者問都對這個問題進行了說明和解釋，另外，國家安監總局《關于生產安全事故的認定辦法的函》的規定，將我們過去所指的生產安全事故的調整范圍大大拓展，涵蓋到法人、自然人、非法的生產經營活動都作為生產安全事故的調整范圍。過去我們說生產安全事故有三個明顯的特征：

1、生產經營單位;2、在生產經營場所;

3、在作業時間為生產經營活動而產生的事故。按照現在國家安監總局對生產安全事故的界定，已經在原有基礎上大拓寬：

1、合法企業發生的事故;

2、自然人因生產活動發生的事故;

3、非法經營活動中發生的事故。

這些事故都作為生產安全事故。比如個人修一個住宅，有三種方式來修建，一種是將房屋承包給有資質建筑公司，因而發生和事故當然是生產安全事故;第二種是自然人的活動，比如請附近的鄉里鄉親來一起建，按照新的《條例》規定，相互幫忙，通過換工的方式發生的事故，也是生產安全事故;第三，自己修建，不作為生產安全事故。非法經營活動，也作為生產安全事故，比如一個廢棄的煤窯，人們誤進入或私挖濫采活動中產生的生產安全事故都屬于生產安全事故。不是通常我們說的生產經營單位，而是指在生產經營活動中造成的人員傷亡或者直接經濟損失的事故都是生產安全事故。

生產安全事故的分類

《條例》把生產安全事故分為四類，即：一般事故、較大事故、重大事故、特別重大事故。

91年的《企業職工傷亡事故報告和處理規定》把事故分為一般事故、重大事故、特大事故、特別重大事故4級，特大事故、特別重大事故的概念，很多人很容易搞混淆，區分不開，所以這次事故分類雖然事故級次沒有較大變化，過去分為4級，現在仍然分為4級，但是在用詞上取消了原來的特大事故。并且將死亡、重傷、財產損失三種情況都羅列進去。

(一)、一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經濟損失的事故。

(二)、較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的事故;新規定的較大事故就是原來的重大事故。

(三)、重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的事故;

(四)、特別重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷，或者1億元以上直接經濟損失的事故;

在事故分類中需要說明的幾個概念。

1、重傷

國家專門出臺了一個關于重傷認定的標準，即：國家質檢總局國家標準委，對1996年頒布的國家標準進行了修訂，重新頒布了國家標準GB/T16180-2006，《勞動能力鑒定職工工傷與職業病致殘等級》，該標準從2007年5月1日起實施，跟通常醫學上的界定是有差異的，所以不能以一般醫學鑒定為主，要依據國家的關于生產安全事故重傷認定的辦法為準。

2、關于經濟損失的計算

傷亡事故經濟損失計算方法和標準按照《企業職工傷亡事故經濟損失統計標準》(GB6721--1986)進行計算。不能以通常的估算或者一般的行為習慣進行計算。

3、依照國家安監總局可以會同有國務院有關部門制定事故等級劃分的補充性規定。在國務院493號令出臺后，國家安監總局制定了一個新的標準《重大未遂事故的認定辦法和處理規則》，依照這個規則，也要報告。

4、事故分類中以上包括本數，以下不包括本數。如較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，3人以上包括3人，10人以下不包括10人。

關于事故報告時間的規定

在國務院493號令中明確規定了3個時間界限，第一個時間界線是：發生事故現場有關人員向本單位負責人報告的時間，這個時間要求是立即向本單位負責人報告;第二個時間界線是;單位負責人接到報告后，從生產經營單位報到安全生產監督管理部門是1小時內;第三個時間是：從鄉、鎮到縣以上的各級報告中，每一級上報的時間不得超過2個小時。為什么這樣明確時間界限，大致基于二種情況，第一，無論是《刑法》還是493號令，包括安全生產領域黨紀處分和政紀處分的規定，已經加大了對生產安全事故瞞報、漏報、遲報、謊報等事故的處罰力度，這樣就需要一個非常嚴密的事故報告時間的規定來確定其基本原則，也便于在整個事故報告過程中準確把握;第二，《條例》在過去的基礎進行了完善，老的條規里有3個時間界限，只有終點，沒有起點，也沒有合理的劃分每一級占用的時間、級次。如原來條規中規定，一般事故24小時內報至省級安監部門;重大事故12小時內報至國家安監總局;特別重大事故6小時內報至國務院。每一級到底用多少時間在原來的老條規中是沒有規定的，無法界定各自的職責，也就是說在某一級扣壓的時間不超過24小時都符合規定，那么很多同志就這么理解，生產經營單位發生事故后，只要不超過24小時報在縣里就算合法，從縣級報到市級只要不超過24小時也算合法，市級報到省級不超過24小時也不違法，這樣就造成事故報告的極大延遲。所以新的《條例》做了很大的調整。

事故報告的單位和部門

《條例》規定，事故現場的有關人員向本單位負責人報告;單位負責人向安監部門和負有安全生產監督管理職責的部門報告，也就是向縣級以上安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門報告;這個規定中需要說明的是：一、事故發生后首先要向當地安全生產監督管理部門報告，由安監部門通知公安、勞動、保障、工會、人民檢察院并向同級人民政府報告。二、對負有安全生產監管理職責的有關部門的理解和把握，一般的理解是指生產經營單位的行業管理機關和負有專業監督管理職責的部門。比如煤礦，它的行業主管部門是指煤炭局，它的行業監督管理部門是煤監局。比如說交通事故，交通部門是行業主管部門、交警支隊是行業監管部門。對行車事故來說，除了企業的主管部門外，還有質量技術監管部門。所以，總的來說有關部門指行業管理部門和企業的主管機關。

事故報告的內容

《條例》的12、13條作了一般性規定。在實際工作中的事故報告大致有3個過程，第1個過程是事故的初次報告;第2個過程是事故的中間報告;第3個過程是事故的終結報告。這三個過程有時候可以1次完成，有時候也可以2次完成，有時候3次甚至多次才能最終完成事故報告。為什么?按照事故報告的規定，事故報告應該提供的內容有6個部份，而這6個部份內容應當是事故終結報告才能完整體現的內容，但是在事故發生當時，我們并不能全面和完整的了解現在《條例》所規定的內容，所以在實際操作過程中，我就將事故報告分為3個報告來完成。第1個是初次報告，初次報告的內容包括事故發生的時間、地點、單位和人員傷亡的初步情況，包括下落不明人數。因為我們在接到事故報告時，我們只知道事故大致情況，對搶險過程等情況不清楚，事故報告又有時間的限定，所以在很短的時間中將事故描述得很細致是很難的。這樣，事故發生的地點、時間、單位、事故性質和簡要的傷亡情況這5個要素說清楚就可以實現事故的初步報告。第2個過程是事故的中間報告，事故的中間報告比較復雜，也不好把握和界定，一般來說，事故搶險有關人員到達現場后，進一步對事故發生的情況進行了解，包括傷亡情況的變化、搶險救援過程中的變化、有關搶險救援過程中組織情況的變化等等，所有在初次報告后發生的變化都應當及時報告，這個過程中產生的報告都是事故的中間報告，可以是1次，已可以是多次，要根據事故應急救援的情況而定。在事故搶險救險結束后，按照《條例》6個方面達到內容提供一個事故終結報告。全面反映事故的整體情況，事故報告才能最后終結。

在事故報告過程中應當處理好的幾個問題

一是應當及時組織搶救。生產經營單位在事故發生后應當啟動事故應急救援預案，及時組織進行搶救。事故發生地的人民政府、安監和有關部門接到事故報告后，應當立即趕赴事故現場組織搶救，沒有滯留時間。

二是有關單位和人員不得破壞事故現場，毀滅相關證據。《條例》要求企業或單位在進行事故搶險救援的過程中對現場和證據有保護的責任，如果因為要疏通交通，防止事故擴大，搶險人員等其他事故應急救援需要對相關的物件、現場和資料進行提取和使用的，應當作出標志、繪制現場簡圖、作出書面記錄，保存重要的痕跡和物證，包括攝影和攝像。

三是進一步加強事故終結報告的完整性。在實際工作中，除了完整報告《條例》規定的6個方面的內容外，實際上還應當增加，一是政府有關部門和領導到達現場以后，指揮應急救援的情況在事故終結報告中應當予以體現。這個部分的內容在《條例》14、15條里有要求。二是涉及到人員傷亡的情況，包括善后處理的情況、對受傷人員的醫療救治的情況及傷亡級次的確定，在事故終結報告里要予以確切描述，不能用受傷等模糊的概念或者一般的經驗對傷亡進行描述。

四是事故報告必須客觀準確地進行。一、我們在過去報告中只是強調死亡、受傷、輕傷等人身傷亡情況，對財產損失不怎么報告，而在《條例》中增加了報告財產損失的內容;二、為了更加準確描述事故發生的過程和動態，對沒有找到遇難人員尸體以前應當按失蹤進行報告。三、有些事故，人員先是受傷，后來死亡的情況。過去我們沒有法規規定，只是以事故搶險救援結束后，以當時的死傷情況為事故報告的死亡情況。在新《條例》中，對這種情況作了明確的規定，生產安全事故受傷人員30日內死亡的，要記入本次事故，按事故進行報告。道路交通、火災事故,7日內死亡的要進行補充報告。

事故調查的管轄權限

國家規定對事故調查按分級負責的原則對事故進行調查。特別重大事故由國務院或國務院授權的部門組織調查;重大事故由省級人民政府或省政府授權的部門進行調查;較大事故由市、州、地人民政府或授權的部門進行調查;一般事故由縣級人民政府或縣級人民政府授權的部門進行調查。

這里有三種例外的情況需要說明，

第一，沒有造成人員傷亡的事故可以委托事故發生單位組織調查，通常我們說的重傷事故、較小的財產損失事故等;

第二，上級部門認為有必要可以直接調查由下級人民政府負責調查的事故。比如1-2人的事故，本來應該由縣級人民政府負責調查，如果市政府認為有必要，那么市政府可以組成事故調查組調查由下級政府負責調查的事故;