一、落實國有企業下崗職工基本生活費發放存在的問題
　　在社會保障制度尚不健全的情況下，國有企業“下崗”職工一詞是我國特有的概念。“下崗職工”一詞的含義為：因企業生產和經營狀況等原因，在原單位已無工作崗位，尚未與企業解除勞動關系，且未在社會上再就業的職工(簡稱“三無人員”)。受地緣關系與地方財政的影響，下崗職工生活待遇差別較大。效益好的企業可以保證下崗職工待遇的兌現，效益差的企業的下崗職工，生活保障基本無著落，甚至原有的養老、醫療保險也因此而中斷。破產企業資產變現困難，更難保證下崗職工的基本生活來源。為了保證下崗職工的再就業，許多地區采取了“財政拿一塊，失業保險金砍一塊，企業減人帶資帶一塊，社會捐助一塊”的做法，并制定了下崗職工基本生活費發放標準。

　　1998年，中央進一步明確了“三三制”，即用于下崗職工基本生活費的資金，企業負擔1／3，政府財政負擔1／3，各種社會保險、救濟捐贈渠道負擔1／3。政府根據目前下崗職工和登記失業人員的實際情況，對政府需要負擔的必要支出作了優先考慮，1998年中央和地方此項預算支出175億元，用于國有企業下崗職工的基本生活和代繳社會保險費用是1997年的5倍，為實現國有企業三年改革和脫困目標創造了有利條件。而據1998年一季度不完全統計，全國下崗職工人均月生活費僅84元，2／3的下崗職工未領到基本生活費，1／3的下崗職工生活極度困難。究其緣由，是“三三制”一時難以落實，有許多大量下崗職工的國有企業，其本身就存在嚴重的生存危機，無能力發放下崗職工基本生活費。加之一些地方財力有限，社會保險基金收繳困難，捐贈渠道不暢，下崗職工再就業率不高，使得資金發放工作更是舉步維艱。一些地方也因財政困難難以落實1／3的基金，以支持國有企業下崗職工基本生活費的發放。
　　與此同時，又有相當一部分下崗職工和公開失業人員，沒有與原單位解除勞動關系或者放棄失業人員的身份，屬于隱性就業群體，既可得到隱性就業收入，又可從原單位獲得下崗職工基本生活費收入或失業保險金。天津市勞動局的一次調查表明：下崗職工7％自己找到了工作，公開失業人員中，也有不低于5％的人在從事著有報酬的勞動，而且報酬不低于一般的生活費標準，無怪乎不少下崗職工寧愿領取很少的生活費也不愿離開國企。據上海市城調隊1999年2月對3名下崗人員所進行的問卷調查，正在從事有勞動報酬工作的下崗人員有971名，而其中的672名屬隱性就業者，占下崗職工再就業者的比重達69.2％，隱性就業率達24.9％。下崗職工為何隱性就業，除了可以以“下崗職工”的身份從原單位獲得養老和醫療保險、并可每月領取下崗生活補貼以外，用工單位不愿與下崗人員簽訂勞動協議，其招聘和退聘就更為靈活，由此還可以減輕提供法定社會保險的費用，降低勞動成本。因而，下崗職工和新用人單位均有利益驅動，何樂而不為。
　二、確保國有企業下崗職工基本生活費發放的社會保障機制
　　市場經濟國家，失業是個永恒的話題。從上述下崗職工基本生活費保障機制看，由于不同地區經濟發展水平存在較大差異，中、西部落后地區與許多中小城市職工再就業問題非常突出。今后幾年，隨著國企規模的縮小、人員進一步精簡和政府機構改革，還將增加大量的下崗者或分流者，脆弱的財政支持與其他資金來源的相對拮據，維系下崗職工基本生活費的長期供給猶如杯水車薪。
　　如何解決國有企業下崗職工的基本生活問題，必須進行深層次的改革，排除體制障礙，沿著隱性失業公開化→擴大失業保險比率控制→建立城鎮居民最低生活保障線制度的改革思路，確保國有企業下崗職工基本生活費的發放。同時理順財政體制、勞動體制與社會保障體制。系統改革思路為：
　(一)在隱性失業公開化改革的基礎上，放松公開登記失業率的低比率控制，以發放失業保險金作為保證國有企業下崗職工基本生活費發放的第一道環節。
　　非公開失業即隱性失業。國有企業隱性失業比率大約為25％左右，是我國隱性失業的主要群體。經濟學家克里希拉對所謂隱性失業提出了時間、收入、意愿和生產力四種測量標準；另一經濟學家埃德加?愛德華茲則把公開失業以外的勞動力利用不足分為就業不足、表面上有工作而工作量不足、職業損傷、不生產的工作四種形態。隱性失業以犧牲企業效率為代價，又是以行政調節為轉移的，它不反映勞動力供求、不能自行調節勞動力配置、不形成企業合理的經營行為和勞動力成本、也不刺激并制約勞動者的行為。
　　國有企業大量隱性失業是困擾企業深化改革的重點和難點，隱性失業公開化是減輕國有企業負擔，提高經濟效益的必然選擇，也是搞好國有企業改革、建立現代企業制度的關鍵。我們把國有企業隱性失業公開化的形式廣義地理解為：將企業的富余人員從崗位中分離出來，通過企業內部的結構優化與再配置、企業外的再就業和公開失業等方式進行分流安置，以實現全社會的勞動力優化配置，保證富余人員的生活來源或基本生活水準。
　　受福利機制及諸多因素的影響，國有企業隱性失業公開化難度很大。據北京市勞動部門的調查，北京市國有企業對于富余人員的安置結構為：29.6％由企業設法安排崗位，57.3％由企業發放基本生活費用下崗，11.6％自謀職業，真正分流到社會且與企業脫鉤的僅占1％左右。下崗職工進入市場難主要有兩大原因：一是他們本身就業能力有限，成為職業搜尋過程的必然失敗者；二是有可能喪失原有的養老、醫療等福利保障，承受制度變革的巨大成本。隱性失業公開化是改革的必然趨勢，其形式是將富余職工分為與企業不分離和與企業分離兩部分。因此，在隱性失業公開化改革的基礎上，應該進行失業保險制度的配套改革，對國有企業一部分顯性失業的下崗職工通過失業保險來保障他們的基本生活。改革舉措為：
　　1．放松公開登記失業率的低比率控制(1998年控制在3.5％)，建議將公開登記失業率放寬為6~8％的水平(據國務院發展研究中心一份報告分析，即使扣除下崗職工隱性就業的部分，實際失業率估計也在8％以上)。國務院要求1999年6月底參加失業保險的職工人數擴大到1.37億人，全年增收15億元失業保險基金。這不應只是參保人數規模的擴大和失業保險基金的擴張，而應當相應增加受益人數。因此，為配合隱性失業公開化的改革，應將從國有企業分離出來的顯性失業和準備再就業人員的基本生活納入到失業保險的范疇。將國有企業失業保險繳費率通過精算提高到相應的繳費水平，國有企業不再承擔下崗職工基本生活費的發放，政府財政負責的1／3的基本生活費歸并到失業保險基金中發揮作用。
　　2．對于已有“暗崗”收入的失業人員，應根據實際情況，停發或部分停發失業保險金，以保證有限的失業保險基金真正用于需要救助失業人員的基本生活，提高基金公平使用準則與發放的社會效率。上海市新的《失業保險辦法》規定：如果失業者現在暫時不領取失業保險金，將來可領取的期限越長，領取金額越多。這一改革對于延緩失業保險基金的緊張局面和刺激居民消費，不失為一種有益的嘗試。

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　　3．為了緩解各地地方財政不平衡的問題，應建立相應的調劑基金，加大中央財政轉移支付的宏觀調控能力，解決一些地區“三三制”中財政撥付支持國有企業下崗職工基本生活費部分份額的難題。
　　由于實行廣義的隱性失業公開化，國有企業一部分下崗職工與企業分離，進人失業保險程序和再就業，失業保險基金中分割一部分用于再就業基金和政府財政預算中安排再就業基金兩部分合成，在失業人員領取失業保險金不超過二年的有限期內，用于盡快促使失業人員通過就業培訓或其它方式再就業。同時，如果隱性失業公開化改革中，部分下崗職工從企業中分離的時滯大大縮短，較迅速地進入失業程序，并能盡快實現再就業的話，他們原有的養老、醫療保險即使暫時中斷，影響也不大。當然，考慮到部分下崗職工轉化為失業人員的社會責任與個人思想情緒問題，政府應通過立法對劃分部分國有資產作為企業失業人員的社會保障基金作出制度安排。今后，加大社會保障制度改革的步伐，使養老、醫療保險覆蓋城鎮全部用人單位，從國有企業分流出來的失業人員在任何用人單位再就業的養老、醫療保險待遇得以延續或恢復，將會減少國有企業下崗職工對舊體制的依賴。
　(二)在失業人員再就業受阻并在失業保險期滿的情況下，通過城市居民最低生活保障線制度，作為保障國有企業下崗職工失業后基本生活的第二道環節，財稅改革要通過負所得稅制建立類似市場經濟國家的制度性扶貧機制。
　　失業人員在失業保險期內未能實現再就業，意味著這一部分人將失去失業保險金。如果其家庭人均收入低于最低生活保障標準，將直接危及這部分人最基本的生活保障問題。城鎮居民最低生活保障線制度是其他社會保障措施無法替代的，也是維系社會穩定的最后防線。截止1998年底，全國建立最低生活保障制度的城市達到6多個，救濟標準從5到27元不等，資金來源于地方財政和企事業單位，地區間經濟發展與經濟收入的差距，是決定社會最低生活保障線高低的關鍵。
　　我國大多數城市以“菜籃子法”劃分最低生活保障線。具體測算前應考慮三個前提條件：一是生活必須品品種選擇的準確性；二是價格指數的可靠性；三是貧困家庭及其消費特征選擇的可代表性。此外，還應依據實際收入指數、貨幣購買能力指數與實有社會救濟基金存量與增量，進行科學的測定。
　　在我國實行貧困線制度的城市，其基金來源主要有兩種形式：一是由地方各級財政按一定比例分級負擔，所需經費列入財政預算。二是各方出力，財政保底。第一種形式將企業負責救濟的對象納入了社會保障的范圍，第二種形式僅能作為一個過渡模式。近年來，為了力爭在本世紀內消除絕對貧困，加大了中央與地方財政的投資力度。除此之外，一些城市還制定了配套政策，如對特困國有企業下崗職工的房租、水電費、煤氣費、學雜費等進行減免，甚至給予糧、油、糖之類的實物補貼，加大了政府每年訪貧問苦的操作難度，難于有效地管理社會，不是長宜之計。其原因在于：1．財政統包將“企業保障”轉變為“社會保障”，城市扶貧基金的投入強度直接取決于財政的收支狀況。在財政拮據的情況下，難以形成一個穩定的、動態的社會救濟發展機制。2．分別負擔、財政兜底的資金形式，事實上意味著企業或單位承擔著社會救濟管理和資金籌措的責任，不利于現代企業制度的建立。在實際操作中，效益好的企業經費充裕，易于落實最低生活保障線制度，而效益差的企業大多采取“量體裁衣”的辦法，有多少錢辦多少事，造成單位與單位之間，單位與民政部門之間在救濟對象資格審定、救濟金確定標準方面不統一、不公平的現象，有損于社會救濟的公平性原則。
　　建立長期穩定的社會最低生活保障線制度，必須穩定社會救濟基金的主要來源。市場經濟國家，個人收入所得稅是社會保障基金的主要來源，我們應該借鑒市場經濟國家以個人收入所得稅調節貧富差距的例行作法。進行財稅改革，通過中央財政轉移支付，對過低收入者進行經濟補償，縮小高低收入者之間的差距，以此作為我國最低生活保障線制度的主要基金支持。
　　從個人收入所得稅的情況看，世界發達國家個人收入所得稅稅率通常在4~5％之間，個人收入所得稅約占國家財政收入的3％左右，而主要用于社會保障的公共支出約占國家財政支出的2~3％。從這個意義上說，是個人收入所得稅大力地支持了社會保障支出。我國個人收入所得稅擁有龐大的稅源，每年卻有近一半的應稅流失，主要原因是征管法規不完善，征管手段落后，工作乏力，為數眾多的納稅人末履行納稅義務。只要加快實現現代信用手段和全面儲蓄實名制，擴大信用卡和個人支票的使用，改分稅制為綜合稅制，全面推廣實行個人申報納稅制，建立完整的稅制體系，我國個人收入所得稅預期每年可征收數百億元，可以為建立居民最低生活保障線制度給于有力的財政支持。這符合個人所得稅主要用于調節貧富差距的國際慣例，也符合鄧小平同志關于征收所得稅，調節貧富差距思想的初衷。
　　如何以劃分最低生活保障線為標準，實施社會救濟，凱恩斯主義主張對貧困家庭發給差額補助金，使生活在“貧困線”以下的家庭都能達到最低生活水準，拉平處于“貧困線”以下家庭參差不齊的生活水平。貨幣主義學派則認為，高效率的經濟運作導源于市場競爭規則的規范和有效作用，如果將低收入者的收入一律拉平到政府規定的某一條收入標準線，意味著實行了一種獎懶罰勤的非理性的救助活動，其結果是扼殺經濟活力。凱恩斯主義者試圖采取補差的辦法，提高低收入者可支配收入的水平，強調公平收入分配。貨幣主義者主張以負所得稅方法保證社會經濟效率，以效率換取社會的良性運行。西方資產階級學者的觀點，對我國社會救濟的改革是一個有益的啟示，但難于與中國國情合拍。
　　首先，國有企業下崗職工群體的產生大部分歸結為產品和產業結構調整的結果，也有一部分屬于素質相對較低、在競爭上崗中處于劣勢的職工。我國尚無足夠的經濟能力效法高福利國家給于下崗職工或失業者各方面的照顧，但至少應保障這些下崗職工和非自愿失業職工及其家屬的基本生活，這是最基本的社會公平。
　　其次，我國社會最低生活保障線救濟基金極為有限，不能簡單地追求貧窮的公平，而應建立科學規范的貧困統計指標體系與調查制度，尋求公平基礎上的社會效率，減輕社會救濟基金緊張的壓力。
　　再次，社會救濟公平與效率的結合是要在激發市場經濟的內在動力與活力的基礎上有限地調節收入差異。在我國確定不同門類企業稅率負擔、并在個人收入所得稅課征進入正常化、成為社會救濟基金的主要來源之后，消除社會救濟制度中有礙于經濟效率提高因素的影響，借鑒市場經濟國家的經驗，實行負所得稅制，促進社會救濟公平與效率的結合。
　　綜上所述，通過兩道環節確保國有企業下崗職工基本生活的發放，其中包括隱性失業公開化的艱難改革，是建立現代企業制度不得不逾越的一道門坎。同時呼喚完善養老、醫療、失業等社會保險制度，為在不同所有制類型的企業間建立公平競爭的勞動力市場創造條件。而以個人收入所得稅作為城鎮居民最低生活保障線制度主要基金支持的財稅改革，借鑒市場經濟國家的負所得稅制，也許是解貧幫困的一條有效出路。轉貼于看準網//www.kanzhun.com