不動產登記，是指經權利人或利害關系人申請，由國家專職部門將有關不動產物權及其變動事項記載于不動產登記簿的事實。[①]它是不動產物權變動的法定公示方法，也是不動產物權獲得法律承認與保護的基本依據。王利明老師從不動產登記制度的歷史沿革、登記制度的功能、登記的公信力、登記的效力和登記的請求權等方面全面論述了中國不動產登記制度及其完善,認為公示制度是中國物權法中的重要制度,而不動產登記制度是其中最重要的制度[②]。因此，不動產登記制度的完善對維護安全有序、公平高效的不動產交易具有舉足輕重的意義。長期以來，我國將不動產登記視為行政管理手段，有關不動產登記的法律制度不但散亂而且多有矛盾，不僅不能滿足不動產進入市場交易的需要，而且也不能滿足物權公示原則和物權交易公正原則對物權交易保護的需要。近年來,隨著我國物權立法進程的加快,制定一部“統一法律依據、統一登記機關、統一登記效力、統一登記程序、統一權屬證書”的不動產登記法已提上了立法議程[③]現在施行的《中華人民共和國物權法》雖然明確了國家對不動產實行統一登記的原則，但是至今都沒有出臺相應的配套制度，隨著我國經濟社會的不斷發展，不動產交易活動也日益頻繁。因不動產交易關系到民眾的最基本利益，梁慧星老師也指出:無論物權法如何完善,如果沒有一個好的登記制度,那你的物權法就不會有好的結果,不會得到切實的實施。[④]因此，健全不動產統一登記制度不僅具有現實意義，而且對發展我國物權法律制度也具有深遠的歷史意義。

一、不動產登記的性質

不動產登記性質的明確在統一登記機關的建立、司法實踐等方面為我們提供了有力的理論支撐。理論界對不動產登記的性質眾說紛紜，主要有民事行為說與行政行為說。筆者主張應確定其雙重法律屬性，即不動產登記行為既具有民事行為屬性，同時還具有行政行為屬性。

首先，不動產登記行為具有民事行為屬性。第一，從啟動登記的主體看，除非法律另有規定，不動產登記通常是由物權取得或變動的當事人提出申請，登記機關才能開展登記活動。沒有當事人的申請，登記機關不得依職權主動進行登記。申請登記的主體為私法主體。第二，從登記行為在交易過程中的扮演角色來看，不動產登記通常是在合同訂立后，當事人為實現合同目的而做出的履行行為，是交易內容的重要組成部分，是物權法公示制度的核心內容。第三，從不動產登記的后果看，《物權法》第9條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力”，這種登記后產生的物權取得或變動后果正是一種不折不扣的民事法律后果，不承認登記行為的民事行為屬性將會導致法律邏輯關系的斷裂。第四，從登記錯誤的責任主體看，如果是當事人的原因致使登記錯誤的，依《物權法》第21條規定，或者由過錯方當事人直接承擔賠償責任，或者由登記機構承擔賠償責任后再向過錯方當事人追償，不動產登記機構因其工作人員過錯導致登記錯誤的除外。當事人或登記機構此時承擔的顯然是民事賠償責任。

其次，不動產登記行為具有行政行為屬性。第一，從登記機關的性質看，在我國，無論負責土地權利變動的土地管理機關，還是負責房屋權利變動的房屋管理機關，乃至林業主管機關與農業管理機關，都是掌管國家公權力的行政管理機關。涉及不動產糾紛案件的某些當事人主張撤銷不動產登記時，往往提起行政訴訟。第二，從登記機關的職責看，我國《物權法》第12條規定，登記機構應當履行下列職責:查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料;就有關登記事項詢問申請人;如實、及時登記有關事項;法律、行政法規規定的其他職責;申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。以上登記機關的職責都是以維護不動產登記的公信力和保護交易安全為目的，這正是國家公權力機關應該并且能夠擔當的重任。第三，從登記機關承擔責任的性質上看，登記機關在職權范圍內未履行職責或超越職責范圍的，可能導致行政訴訟，即登記機構可能因登記錯誤而承擔國家賠償責任。從我國有關不動產登記的現行法律制度來看,登記完全是一種針對不動產的行政管理行為,而與物權變動的公示公信宗旨關系不大。

二、當前不動產登記制度存在的主要問題

1、不動產登記的法律規范不統一

我國調整不動產登記的相關規定,散見于若干具體的法律法規中,包括全國人大制定的法律、國務院制定的行政法規及各個部委頒布的部門規章。如工商部門對不動產抵押權進行登記依據《中華人民共和國擔保法》;國土資源部門對土地進行登記則依據的是《中華人民共和國土地管理法》,此法第十一條第三款還明確規定“確認林地、草原的所有權或者使用權,確認水面、灘涂的養殖使用權,分別依照《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理”,法律上體現了不動產分散登記的現狀。由于缺乏統一的法律規范,各個部門規范又過多地強調行政管理職能和顧及本部門利益,致使不動產登記的法律規范互相交叉、沖突,影響了其權威性和嚴肅性,不利于不動產物權正常秩序的形成和發展。

2、登記機關不統一

由于不動產登記的法律規范不統一,使得登記機關也不統一。例如,房屋由住房和城鄉建設部門主管和登記,建設用地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門負責登記,草地由農業部門進行主管和登記,林地由林業部門進行管理和登記,承包經營的耕地也是由農業部門進行登記。“在我國的法律制度中,中央和地方政府具有各自管理不動產的領域,這種繁雜的規定,一方面使當事人進行登記變得極為不便,同時還給執法機關和司法機關帶來了很多執法和司法上的困擾。”[⑤]登記機關不統一增加了當事人申請登記的成本和負擔，并且使得登記制度的公示作用大大減弱,不利于交易安全的保護。

3、登記程序不統一

由于不同的登記機關辦理不動產登記,所依據的登記規則各不相同。如土地登記主要根據《中華人民共和國土地登記規則》,而房產登記主要根據《中華人民共和國城市房屋權屬登記管理辦法》。不同的登記規范對登記程序的規定不盡一致,如《土地登記規則》第6條規定,土地登記依照下列程序進行：1.土地登記申請;2.地籍調查;3.權屬審核;4.注冊登記;5.頒發或者更換土地證書;而《城市房屋權屬登記管理辦法》第10條則規定,房屋權屬登記依以下程序進行：1.受理登記申請;2.權屬審核;3.公告;4.核準登記，頒發房屋權屬證書。兩者比較有以下不同：1.文字表述不同。“土地登記申請”是針對申請人而言,而“受理登記申請”是針對登記機關而言;2.審核不同。前者有地籍調查程序,而后者不需實地調查;3.公示程序不同。前者不要公示,而后者必需公示。登記程序的不統一導致登記機關各行其是,令當事人無所適從，嚴重損害了登記作為法律行為確認的統一性和權威性。

4、登記權屬證書不統一

登記權屬證書即登記機關頒發的不動產權利憑證。目前我國土地部門頒發的權屬證書有《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》及《土地他項權證》;房產部門頒發的有《房屋所有權證》,《房屋共有權證》、《房屋他項權證》以及林業部門頒發的《林權證》。從訴訟意義上說,權利憑證的不統一,也不利于當事人取證、舉證和質證,不利于糾紛的解決。由此，建立與登記機關相適應，頒發具有統一格式的權屬文書，對改變和防止當前的混亂局面，維護不動產物權交易安全具有相當重要的價值。

5、登記效力各不相同

所謂不動產登記的效力,是指登記這一法律事實所產生的法律后果,即對當事人產生的實際作用。不動產登記的法律后果到底是債權合同的生效條件,還是物權變動的生效條件,相關法律的規定不盡一致。交易引起不動產登記的效力認定不一致。一方面,我國有關法律、行政法規和司法解釋將不動產物權登記作為不動產交易合同生效的條件,如我國《擔保法》第41條規定,當以合同設定抵押權時,抵押合同從登記之日起生效。這里顯然指的是合同的生效條件,未經登記的抵押合同不發生法律效力。而另一方面,一些法律、法規及司法解釋又將不動產物權登記作為物權變動的生效要件而非合同生效要件,如最高人民法院《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題解答》第12條規定：“轉讓合同簽訂后,雙方當事人應按合同約定的法律規定,到有關主管部門辦理土地使用權變更登記手續,一方拖延不辦,并以未辦理土地使用權變更登記手續為由主張合同無效的,人民法院不予支持,應責令當事人依法辦理土地使用權變更登記手續”。因非法律行為引起不動產登記的效力規定,有悖物權理論。1990年《城市房屋產權管理暫行辦法》第18條規定:“凡未按照辦法申請并辦理房屋產權登記的,其房屋產權的取得、移轉、變更和他項權利的設定,均為無效。”這里并未對引起物權變動的原因作一區分。顯而易見,這一規定不僅與物權理論相背,而且與我國繼承法的有關規定相沖突。按照我國《繼承法》第2條,繼承人從被繼承人死亡時起即取得被繼承人遺產房屋的所有權,而絕不是繼承人于房管部門進行變更登記后才取得遺產房屋的所有權。對此,我國《物權法》第29條明確規定:“因繼承或者受遺贈取得物權的,自繼承或者受遺贈開始時發生效力。”根據基本法優于一般法、后法優于前法的原則,上述辦法應予廢止或修改。這就解決了上述矛盾。

三、完善不動產登記制度的思考

1、制定統一的不動產登記法

中國調整不動產登記的法律依據五花八門,缺乏統一的法律規范,致使不動產登記的法律規范互相交叉、沖突,影響了其權威性、嚴肅性,不利于不動產物權正常秩序的形成和發展。《中華人民共和國物權法》頒布后,對不動產實行統一登記制度做出了規定,是不動產登記制度的歷史性進步,確立了統一登記制度的原則和方向。因此,要以《中華人民共和國物權法》確定的登記模式、基本規范等作為原則,制定統一的不動產登記法,改變現行登記管理體制,對土地、房屋、森林、水面、灘涂、道路等各類不動產,適用統一的登記法,消除目前“政出多門”“各自為政”的不正常現象。《中華人民共和國物權法》主要是從實體角度對不動產物權變動作出了規定,如登記機關的職責、登記機關的賠償責任、預告登記、異議登記等制度,對登記行為的具體操作提出了一定的要求。可在現有規定的基礎之上,制定出具有可操作性的程序性規定。物權的變動不僅僅是實體問題,保障物權有秩序變動,完成物權變動的公示,還需要程序性規則[7][⑥]。因此,當前應按照物權公示、公信原則對現行法律中涉及不動產物權登記的規則予以整合，由全國人大制定一部統一的《不動產登記法》。

2、統一登記機關

孫憲忠認為,不動產物權登記機關的統一乃是不動產法的基本規則之一,也是世界各國的通例,不動產登記機關的司法性和統一性是不動產法的基本規則之一[⑦]。改變目前各自登記的現象,維護登記公示、公信力的關鍵在于統一不動產登記機關。通過對其他國家不動產登記法的大概了解,可以發現,登記機關的兩個規則:一是不動產登記機關的獨立性,二是不動產登記機關的統一性。在登記機關的選擇上,目前學術界存在三種觀點:一是選擇法院為登記機關。二是選擇行政機關。三是選擇公證機構。登記機關為司法機關這一做法目前不適合中國。由法院進行登記,法院除了承擔繁重的審判任務之外,還要再承擔繁重的登記工作,必然會增加負擔。如果出現登記錯誤,又要由法院進行糾正,其信服力就會變弱且有損于司法的權威。公證機構作為中介機構,不能借助行政權對不動產登記進行管理和監督,對登記申請人進行虛假登記的情況,公證機構不享有行政處罰權,無權實施行政處罰。相比較而言,選擇行政機關作為中國不動產登記機關是最符合我國的政治體制和國情的。一方面,行政機關進行登記有其高效、便民的優點,同時可以實現物權公示公信、促進交易的目的;另一方面,一旦出現登記錯誤,司法機關能予以監督糾正。登記事務應由行政機關承擔,關鍵在于,負責登記的行政機關必須統一,且必須專門化,不能實行多頭負責。應由國土資源部門負責不動產統一登記較為合適。理由如下：一是目前的不動產登記機關均屬行政機關，而非司法機關;如果由法院作為登記機關，會使得司法職能與行政機關職能重合，從而影響司法獨立的改革進程，也增加了基層法院的工作負擔;二是不動產物權的核心是土地。國土資源部門現有的技術和管理基礎已具備了承擔不動產統一登記的基本條件，其土地登記的信息管理和查詢系統已實現了數據化、電子化管理，且包容了大量地上物的物權信息;同時，其設在鄉鎮的土管所可以輻射到全國城鄉全部土地，在范圍上可以滿足物權公示的要求;三是行政權力的高效、權威，有利于穩定物權交易秩序，確立登記的公信力，從而保障交易安全。

3、統一登記程序

登記程序既是登記機關的工作程序,也是要求申請人申請登記的步驟,對當事人權利的保護有至關重要的作用。以往不動產登記基本制度不統一,登記程序規定不統一,加之一直存在重實體輕程序的錯誤意識,對于程序公正的獨立價值缺乏應有的認識,成為當事人權利保護的障礙。因此,在不動產登記法中,應該統一登記的程序,對登記申請、申請登記文件、登記申請受理以及具體登記規則均做出統一規定。同時,建立并完善初始登記、變更登記、更正登記、注銷登記制度。在不動產登記法中規定統一的登記程序,對于提高不動產登記效率、降低登記成本、規范當事人登記行為和登記機關的職務活動都有積極作用,避免可能出現的登記失誤和欺詐行為,滿足快速發展的不動產市場的需求。

4、統一不動產登記權屬證書

由于目前不動產登記是多個行政機關實施管理，以致于我國不動產登記的證書形式和內容都難以統一，實踐中存在著地權證、房地產權證、林權證等權屬證書并行的狀況。這種情況可能造成不動產物權在取得、保護、抵押、轉讓等過程中產生混亂。由此，建立與登記機關相適應，頒發具有統一格式的權屬文書，對改變和防止當前的混亂局面，維護不動產物權交易安全具有相當重要的價值。

綜上所述，筆者認為不動產統一登記制度的立法核心是，由全國人大制定不動產登記制度的統一法律規范，由國土資源部門作為統一的不動產登記機關適用統一的法律依據，實行統一的登記程序，賦予登記統一的法律效力，并制發統一的不動產登記簿和權屬證書;而不動產統一登記的立法意義則在于結束不動產登記管理的混亂局面，提高行政管理機關的效率，保證不動產物權的公開、公示，促進物盡其用，定分止爭