解讀黨內監督條例及修訂意義

近日，中共中央向全社會公布《中國共產黨黨內監督條例(試行)》。在2003年的最后一天，這個條例已以中央文件形式在黨內頒布。

作為建黨以來的第一部黨內監督法規，監督條例的頒布施行在黨內外引起巨大反響，有人稱其為“中國共產黨制度反腐的重要里程碑”，也有人評價其為“黨內制度監督的一把利劍”。

應時而生勢所必然

“黨內監督條例的出臺，是建黨82年、執政54年來，黨內監督理論與實踐的集大成，是走向制度監督的里程碑。”長期研究制度反腐敗的學者李永忠如此評價。

李永忠說，歷史上，關于黨內監督的重要性，鄧小平有兩個“最重要”的論斷。一個是在1962年，他在擴大的中央工作會議上作出重要論斷：“對領導人最重要的監督是來自黨委會本身。”第二個論斷是在18年后，他指出：“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”

1990年3月12日，十三屆六中全會通過了《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，首次明確指出要擬定黨內監督條例。1990年后的13年里，十四屆四中全會、十五屆六中全會都一再重申擬定《黨內監督條例》，并從十四大之后著手起草工作。

黨的十六大明確提出要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，并要求重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督。以胡錦濤同志為*的新一屆中央領導集體果斷決策，將制定《黨內監督條例》列入了重要工作日程，經過一年多時間的艱苦努力，條例最終誕生。

黨內監督條例的誕生，也來自現實的需要。李永忠說，一方面是“一把手”腐敗案件頻發，另一方面又存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的現象。現行體制下，一些地方和部門的紀檢機關很難對同級黨委執行黨的路線、方針、政策的情況實施及時有效的監督檢查;在查處的眾多腐敗案件中，同級紀委檢舉揭發同級黨委主要領導和黨委班子違紀違法的案例也十分少見。

“制度問題更帶有根本性、穩定性、全局性和長期性”。事實一再證明，反腐敗，特別是防治“一把手”腐敗，根本之策不僅在于建立“專門的機構”，而且在于健全一套能“進行鐵面無私的監督檢查”的“剛性”制度。所以，黨內監督條例的出臺，實乃應時而生，勢所必然。

五個特點引人關注

“系統地回答了監督者的地位、權力，以及監督的重點、路徑、辦法等重大現實和理論問題。”不少專家這樣來概述黨內監督條例的主要內容。

條例共分5章：“總則”、“監督職責”、“監督制度”、“監督保障”、“附則”，共47條，6600余字。“發展黨內民主、維護黨的團結統一”則是貫穿條例通篇的主線。李永忠認為，條例有五個特點，引人注目：

第一次正式確立各級紀委為黨內監督的專門機關。紀委作為同級黨的代表大會選舉產生的兩個委員會之一，不能等同于同級黨委的一個工作部門。有些人以前有模糊認識，一個原因是紀委的監督地位規定不清。按照監督條例規定，紀委在黨委統一領導下，專司黨內監督的權力。從領導關系而言，中央紀委在中央委員會領導下進行工作，地方紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作;從職責劃分而言，紀委作為黨內監督專門機關，在對黨員領導干部行使權力進行監督乃至查處違紀案件上有相對獨立性。

明確提出黨內監督的重點，是各級領導機關、領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人，這是另一特點。李永忠認為，權力的架構是個“金字塔”，對權力的監督則應呈“倒金字塔”：權力有多大，對其監督的力量也應有多大，否則權力必然失控。

監督條例首次規定了黨代表的監督責任，從而為推行黨代會常任制找到了好的切入點，對發展黨內民主有重大的意義。按照條例規定，黨的各級代表大會代表在代表大會閉會期間，除履行黨員的監督責任和享有黨員的監督權利外，按照有關規定對其選舉產生的黨的委員會、紀律檢查委員會及其成員進行監督，反映所在選舉單位黨員的意見和建議。

將實踐證明行之有效的監督辦法上升為制度，這是又一特點。條例第三章用10節的篇幅，分別對10項監督制度進行了具體規定。其中的集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、巡視、詢問和質詢等制度，可以說是監督制度的創新和特點。比如巡視制度，它有利于解決“同體監督”軟弱無力和“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，特別是有利于加強對“一把手”的監督。

專家指出，條例在監督條例中正式載明：“黨的各級組織和黨員領導干部應當重視和支持輿論監督，聽取意見，推動和改進工作。”這就以黨的法規形式，正式確認輿論監督的地位和作用，其意義相當深遠。

黨內監督邁出的一大步

“監督條例的出臺，看起來是黨內法規建設的一小步，實質是發展黨內民主、加強黨內監督、嚴格黨的紀律、維護黨的團結統一的一大步。”李永忠認為，沒有以制度為載體的民主，常流于形式;缺乏以制度為保障的監督，易走過場。條例的出臺將對我國反腐敗進程產生深遠影響。

條例的出臺，大大拓展了黨內監督的空間。誰負有監督的權利和義務、監督什么、怎么監督、達到什么效果，條例都作了具體規定。不接受監督或不認真履行監督職責，都會受到條例的嚴肅追究。特別是，紀委作為實施黨內監督的專門機關，有了黨內監督條例這一“尚方寶劍”，其監督權威進一步得到確認，行使監督權也就有規可依，有矩可憑。

條例的出臺，為進一步發展黨內民主提供了制度保障，可以預見，黨內的民主氛圍將不斷濃厚。在中央紀委第二次全會上，胡錦濤*鄭重向全黨宣布，誠懇接受全黨的監督，為黨內監督工作帶了個好頭。在這方面，《黨內監督條例》也有嚴格規定：中央政治局向中央委員會全體會議報告工作;中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作;地方各級黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次;設常委會的基層黨組織的黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次。

專家認為，監督條例規定的10項監督制度，將形成一張嚴密的監督之網，領導干部特別是“一把手”的權力行使將得到更嚴格規范。比如，在述職述廉方面，各省、市、縣的各級黨委主要領導成員向同級黨委全會述職述廉已漸成制度。“慕馬案”后，新一屆沈陽市委大規模推行專項述廉，并取得良好效果，2004年沈陽市已經把述廉作為一項長期的制度固定下來。